Jau buvau parengęs šį straipsnį, kai ES Komisija liepos 13 d. išplatino savo spaudos pranešimą „Sankcijų įgyvendinimas: Komisija pateikia papildomas gaires dėl prekių tranzito iš Rusijos“, kur pristatė Europos Komisijos Rekomendaciją ES valstybėms narėms pasisakydama 8 punkte, kad „Tokia speciali tvarka netaikoma geležinkelių transportui tuo pačiu maršrutu, nepažeidžiant valstybių narių įsipareigojimo vykdyti veiksmingą kontrolę, kaip nurodyta toliau, atitikties ES teisei.“, nes suprask, kad reglamente nurodyta sąvoka „kelių transporto įmonės“ neapima geležinkelių transporto. Taigi teko sėsti ir jau pagal šios dienos aktualijas pataisyti straipsnį ir deja jis gavosi netrumpas, tačiau juk mes norime atrasti „tiesą“.
Taigi kas čia „susimovė“: Europos Komisija ar Lietuvos vadžia? Aš teigiu, kad „susimovė“ Europos Komisija ir matyt teks išstoti „advokatu“ Lietuvos valdžios institucijoms priešingai negu su atveju kai JAV paskelbtos sankcijos buvo taikomis Baltarusijos gaminamų trašų tranzito klausimu į Klaipėdos uostą.. Tuo atveju manau, kad Lietuvos valdžios institucijos iš tikrųjų „susimovė“.
Po ES komisijos rekomendacijos paskelbimo vėl kilo opozicinės bendruomenės pasipiktinimas ir reikalavimas Užsienio ministro ar net visos Vyriausybės atsistatydinimo. Prieš mėnesį kilęs ir jau benutylantis Lietuvos visuomenės susijaudinimas Lietuvoje, kai buvo pradėta taikyti Europos Sąjungos sankcijų paketas Rusijos Federacijai tame tarpe ir sankcijos ribojant prekių tranzitui per Lietuvos teritoriją iš Rusijos Federacijos į jo anklavinę teritoriją Kaliningrado sritį kilo su nauja jėga.
Iš žmonių komentarų matyt, kad Lietuvos visuomenę jaudina ne pats ribojamas, o kiek oficiali reakcija Rusijos Federacijos valdžios atstovų, kurie grasina, kad bus imtasi priemonių jų manymu neteisėtai Kaliningrado srities „blokadai“.
Tiek oficiali Seime opozicija tiek Lietuvos visuomenės dalis, kuri nepatenkinta Vyriausybės politika kaltina Lietuvos vyriausybę bei jos vadovą ir Seimo daugumą, kad ji savavališkai ir nepagalvotai pradėjo netinkamą užsienio politiką, kurios pasekmėje Lietuva gali susilaukti rimtų veiksmų iš Rusijos Federacijos pusės. Kaip pagrįstą kaltinimą visi, kas netingi pradeda aiškinti Europos Sąjungos teisės aktus įrodinėdami, kad pirma – nėra jokio prekių tranzito draudimo iš Rusijos Federacijos į Kaliningrado sritį, antrą – Lietuvos institucijos ir privatūs asmenys neprivalo „aklai“ vykdyti ES teisės aktų, trečia – juk Lietuva su Rusijos Federacija yra pasirašiusi prekių tranzitą garantuojančia dvišalią sutartį. O dabar dar alyvos į ugnį įpylė Europos Komisijos išplatinta rekomendacija.
Iki šios Europos Komisijos rekomendacijos Vyriausybė ir daugumos Seimo atstovai atsimušinėjo į kaltinimus, kad tai ne „mes“, o viską nustato Europos Sąjungos aktai ir ramybės dėlei „mes“ užklausėme Europos Komisijos išaiškinimo ir laukiam. Štai ir sulaukėme išaiškinimo, kas dar labiau Lietuvoje padidino politinę įtampą. Ir čia matyt reikia prisiminti bendrą retorinį klausimą apie teisės aiškinimą “Kur padėti kablelį?“ ir nuo to priklauso teisės normos turinys.
Reikia pripažinti, kad šios kadencijos Vyriausybės viešieji ryšiai ir mokėjimas bendrauti su Lietuvos visuomene švelniai sakant apgailėtinas. Keista, kad ir Europos Sąjungos teisėje besispecializuojančių teisininkų tame tarpe ir Europos teisės universitetų katedrose dirbantys teisės mokslininkai tyli. Bet mano pasvarstymai ne apie tai.
Nepretenduodamas į neginčijamą nuomonę pabandysiu apžvelgti teisinį reguliavimą šiuo klausimu ir subjektyviai pasisakyti ar visuomenės kaltinimai Vyriausybei yra pagrįsti. Pripažįstant, kad kiekvienas Lietuvos ir Europos sąjungos pilietis nepriklausomai nuo jo išsimokslinimo turi teisę pasisakyti savo nuomonę visais valstybės klausimai (tai garantuoja Konstitucijos 23 straipsnis), tačiau objektyvumo vardan, kai aiškinamas teisė norminis aktas tai atsižvelgiam į keletas teisės normų aiškinimo taisyklių. Paprastai pripažįstama, kad teisė normos aiškinimas priklauso nuo subjekto teisinio statuso, kompetencijos ir teisinių žinių, teisinių galių. Preziumuojama, kad teisės normą gali aiškinti šią teisės normą priėmęs subjektas, taigi tai vadintųsi – oficialus aiškinimas. Priklausomai nuo aiškinančiojo turimo išsimokslinimo t. y. ar jis turi teisinį išsimokslinimą aiškinimas būtų įvardinamas, kaip kvalifikuotas. Ir dar svarbu tai, kad ar tokio subjekto veikla yra įgaliota, tai yra ar subjektas įgaliotas aiškinti teisės normą.
Taigi reikia pripažinti, kad visą tą laiką mes viešoje erdvėje girdime neoficialių, nekvalifikuotų ir neįgaliotų asmenų aiškinimą ir šiuo atveju mano pačio aiškinimas skirsis tik tiek, kiek tai gal galima vadinti kvalifikuotu aiškinimu. Tiek įžangai, o dabar prie esmės.
Europos Sąjungos teisinė sistema jau seniai tapo neatskiriama mūsų politinės ir visuomeninės tikrovės dalimi. Remiantis Sąjungos Sutartimis kiekvienais metais priimama tūkstančiai sprendimų, kurie nulemia ES valstybių narių ir jų piliečių gyvenimą. Asmuo jau seniai nėra tik savo šalies pilietis ar miesto bei savivaldybės gyventojas, jis taip pat ir Europos Sąjungos pilietis. Todėl yra labai svarbu, kad Europos Sąjungos piliečiai ne tik būtų informuojami apie su jų kasdieniu gyvenimu susijusius teisės reguliavimu, bet ir oficialiai bei kvalifikuotai išaiškinta.
Bendrą ES teisės sistemą nelengva suprasti kvalifikuotiems teisininkams ir tuo labiau kitiems gyventojams, kurie nesigilino į šios teisės vingrybes. Viešoje erdvėje galima girdėti kalbant apie Europos Sąjungos teisinę sistemą terminą Acquis. Tai toks jau tapęs bendrinis žodis, kuris apibrėžia ES bendrųjų teisių ir įsipareigojimų, kurie yra privalomi visoms ES šalims kaip ES valstybėms narėms, visuma. Ją sudaro: Sutarčių turinys, principai ir politikos tikslai; teisės aktai, priimti taikant sutartis (reglamentai, direktyvos, sprendimai ir rekomendacijos), ir ES Teisingumo Teismo praktika; ES patvirtintos deklaracijos ir rezoliucijos; priemonės, susijusios su bendra užsienio ir saugumo politika; priemonės, susijusios su teisingumu ir vidaus reikalais; ES ir ES šalių tarpusavyje sudaryti tarptautiniai susitarimai dėl ES veiklos sričių.
Visos šalys kandidatės privalo priimti Acquis prieš prisijungdamos prie ES. Nukrypimai nuo Acquis yra leidžiami tik esant išskirtinėms aplinkybėms, ir jie gali būti tik ribotos apimties. Šalys kandidatės turi įtraukti Acquis į savo nacionalinę teisinę tvarką iki įstojimo į ES dienos ir nuo tos dienos jį taikyti su tam tikromis išlygomis. Taigi Lietuva kaip Europos Sąjungos narė privalo ir visą naują priimtą po stojimo Acquis įtraukti į savo nacionalinę teisinę tvarką.
Iki Europos sąjungos liepos 13 dienos išplatintos Rekomendacijos visos ietys „laužomos“ dėl 2014 m liepos 31 d. priimto Europos Sąjungos Tarybos reglamento (ES) Nr. 833/2014 Dėl ribojamųjų priemonių atsižvelgiant į Rusijos veiksmus, kuriais destabilizuojama padėtis Ukrainoje papildomo 2022 m. kovo 15 d. priimto Tarybos reglamento (ES) Nr. 2022/48 3g straipsnio įgyvendinimo būdo.
O sankcijų įgyvendinimo būdas nustatytas 2022 m. balandžio 8 d. buvo priimtas Tarybos reglamentas (ES) Nr. 2022/576, kuriuo iš dalies keičiamas Reglamentas (ES) Nr. 833/2014 Dėl ribojamųjų priemonių atsižvelgiant į Rusijos veiksmus, kuriais destabilizuojama padėtis Ukrainoje ir jo pagrindu minimas reglamentas papildytas 3l straipsniu, kur 1 dalyje sakoma, kad „Visoms Rusijoje įsisteigusioms kelių transporto įmonėms draudžiama transportuoti prekes keliais Europos Sąjungos teritorijoje, be kita ko, vykstant tranzitu.“ Štai jums ir draudimas tranzitu vykstančioms sankcijinėms prekėms. Lietuvos valstybė institucijos terminą „kelių transporto įmonėms“ aiškino, kad tai įeina ir geležinkelių transportas, todėl sankcijas taikė pilnai visoms transporto priemonėms.
Teisės studentai mokomi, kad teisės aktas aiškinti reikia sistemiškai tame tarpe ir aiškinant Europos sąjungos teisę tai yra atkreipiant dėmesį, kad teisės norma turi būti aiškinama ne atskirai nuo visos Europos teisės aktų sistemos, o sistemiškai atsižvelgiant į visumą teisinio reguliavimo.
Kitas iki Rekomendacijos paskelbimo oponentų argumentas buvo, kad ES reglamentu nustatytos sankcijos Vyriausybė gali taikyti pasirinktinai, tačiau toks aiškinimas yra teisiškai nepagrįstas, nes privalomumą nustato Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 288 straipsnio (EB sutarties ex 249 straipsnis) 2 dalis „Reglamentas yra taikomas visuotinai. Jis privalomas visas ir tiesiogiai taikomas visose valstybėse narėse.“ Skirtingai nuo tame pačiame straipsnyje nurodyto privalomumo – rekomendacijoms, kur 5 dalyje nurodyta „Rekomendacijos ir nuomonės neturi privalomosios galios.“.
Atkreiptinas dėmesys ir į tai, kad dar 2004 m. gegužės 1 d. įsigaliojęs Lietuvos Respublikos Seimo priimto Tarptautinių sankcijų įstatymo 6 straipsnio 1 dalies nustatyta, kad „Tarptautinės sankcijos, nustatytos tiesiogiai taikomais Europos Sąjungos teisės aktais, įgyvendinamos visa apimtimi. Prireikus Užsienio reikalų ministerija savo iniciatyva ar šio įstatymo 11 straipsnyje nurodytų kompetentingų institucijų siūlymu rengia ir teikia Lietuvos Respublikos Vyriausybei tarptautinėms sankcijoms įgyvendinti reikalingų Lietuvos Respublikos teisės aktų projektus.“. Taigi akivaizdžiai aišku, kad Lietuvos valstybinės valdžios institucijos neturi diskrecijos laisvės pasirinktinai vykdyti ar nevykdyti ES reglamentu nustatytą teisinį reguliavimą, o rekomendacijų atžvilgiu institucijos gali ir neatsižvelgti. Privalomuosius ES teisės aktus turi vykdyti ne tik Lietuvos valdžios institucijos ar viešojo administravimo subjektai, bet ir visis privatūs asmenys.
Paskutinis oponentų argumentas iki Europos Komisijos rekomendacijos paskelbimo buvo, kad Lietuva yra pasirašiusi su Rusijos Federacija prekių tranzito dvišalią sutartį ir ją reikia vykdyti. Šiuo argumentu savo pretenziją grindžia ir Rusijos Federacijos oficialios institucijos ir politikai. Taip. Lietuva su Rusijos Federaciją buvo pasirašiusios keletą sutarčių susijusių su tranzitu per Lietuvos teritoriją į Kaliningrado sritį. Tai 1991 m. liepos 29 d. pasirašytas Susitarimas tarp Lietuvos Respublikos ir Rusijos Tarybų Federacinės Socialistinės Respublikos dėl bendradarbiavimo ekonominėje ir socialinėje-kultūrinėje RTFSR Kaliningrado srities raidoje, kur 8 straipsnyje nustatė, kad „Šalys sudarys susitarimus dėl Rusijos Tarybų Federacinės Socialistinės Respublikos transporto priemonių ir krovinių geležinkeliais ir plentais, oro trasomis, vandens keliais, vamzdynais, taip pat elektros energijos elektros linijomis tranzito sąlygų per Lietuvos Respublikos teritoriją, ir atitinkamai Lietuvos Respublikos – per RTFSR Kaliningrado srities teritoriją tranzito sąlygų.“. Tačiau šios sutarties galiojimas buvo numatytas penkeriems metams iki 1996 m. liepos 29 d. ir pagal šį susitarimą savaime buvo pratęstas iki 2001 m. liepos 29 d., kur ir jos galiojimas pasibaigė. Jokių pratęsimo ar šio susitarimo pakeitimo tarp šalių nebuvo.
Taip pat šio susitarimo pagrindu buvo 1992 m. vasario 12 d. pasirašyta tarp Lietuvos Respublikos Vyriausybės ir Rusijos Federacijos Vyriausybės Susitarimas dėl bendradarbiavimo principų ir tarpusavio santykių sąlygų transporto srityje, kurio 4 straipsnyje nustatyta, kad „Keleivių ir krovinių pervežimas geležinkeliu, oro, jūrų, upių ir automobiliniu transportu tarp abiejų Šalių ir tranzitu per jų teritorijas bus reglamentuojamas specialiomis sutartimis, pasirašytomis tarp Lietuvos Respublikos susisiekimo ministerijos ir Rusijos Federacijos transporto ministerijos (geležinkelio srityje – su Rusijos Federacijos susisiekimo ministerija).“ Ir toks reguliavimas automobiliniu transportu tarp abiejų Šalių buvo nustatytas 1993 m. lapkričio 18 d. Lietuvos Respublikos Vyriausybės ir Rusijos Federacijos Vyriausybės Susitarimo dėl tarptautinio susisiekimo automobiliais protokolu Krovinių ir keleivių vežiojimų tranzitu per Lietuvos Respublikos teritoriją tarp Kaliningrado srities ir kitų Rusijos Federacijos regionų tvarkos ir sąlygų protokolas, kur 1 straipsnyje susitarė, kad „Susitariančios Šalys sudarys sąlygas be kliūčių vykdyti keleivių ir krovinių vežiojimus Rusijos transporto priemonėmis tranzitu per Lietuvos Respublikos teritoriją į Kaliningrado sritį ir atgal ir atitinkamai keleivių ir krovinių vežiojimus Lietuvos transporto priemonėmis per Kaliningrado sritį į Lietuvos Respublikos teritoriją ir atgal.“. Aukščiau minimi susitarimai yra sudaryti neribotam laikotarpiui ir sankcijų pradžios taikymui galiojo. Tačiau atskiro susitarimo dėl pervežimo krovinių geležinkeliu tarp šalių nebuvo pasirašyta.
Aišku Vyriausybės oponentai gali „trinti rankas“ sakydami „juk mes sakėme“, kad Lietuva pažeidžia dviejų šalių susitarimą dėl tranzito. Na lyg ir taip, tačiau atsižvelgiant į tai, kokie teisės aktai turi viršenybę ir kiek jie turi teisinės galios reikia išsiaiškinti minimų aukščiau susitarimų teisinio statuso Lietuvos teisinėje sistemoje. O priežastis ta, kad šios tarptautinės sutartys išvardintos, kurios pagal Tarptautinių sutarčių įstatymo 7 straipsnį turėjo būti ratifikuotos Seimo. Konstitucinis Teismas 1995 m. spalio 17 nutarime nagrinėdamas bylą Nr. 8/95 Dėl Lietuvos Respublikos įstatymo „Dėl Lietuvos Respublikos tarptautinių sutarčių“ 7 straipsnio ketvirtosios dalies ir 12 straipsnio atitikimo Lietuvos Respublikos Konstitucijai pasisakė, kad po Konstitucijos įsigaliojimo sudarytų ir įsigaliojusių, bet neratifikuotų Lietuvos Respublikos tarptautinių sutarčių teisinė galia nelieka neapibrėžta. Jos turi kiekvienam teisės aktui būdingą teisinių santykių subjektams privalomąją galią. Tačiau jų juridinė galia nuo ratifikuotų sutarčių skiriasi tuo, kad jos neturi prieštarauti ne tik Konstitucijai, bet ir įstatymams. Tai darau išvadą, kad tame tarpe ir Europos sąjungos teisės aktams. Taigi reikia aiškinti šiuos dvišalius susitarimus ir ES sutarčių kontekste, kur Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 331 straipsnio (EB sutarties ex 307 straipsnis) nustatyta, kad Europos sąjungos sutarčių nuostatos neturi paveikti teisių ir pareigų, kylančių iš šalies narės susitarimų, sudarytų iki 1958 m. sausio 1 d. arba stojančioms valstybėms – iki įstojimo dienos, tarp vienos ar keleto valstybių narių ir vienos ar keleto trečiųjų šalių. Tai yra susitarimai su Rusijos Federaciją pasirašyti iki įstojimo į Europos Sąjungą, tačiau šios sutarties antroje dalyje sakoma, kad jei tokie susitarimai yra nesuderinami su Sutartimis, atitinkama valstybė narė ar atitinkamos valstybės narės stengiasi pašalinti egzistuojantį nesuderinamumą. Tai yra praktikoje tai įgyvendinama, išsiderint sutarčių su trečiosiomis šalimis (su Rusijos Federaciją) pakeitimus arba nutraukinat sutarčių galiojimą. Atitinkamai sutartys, susijusios su klausimais, priklausančiais išimtinei Europos Sąjungos kompetencijai, nutraukiamos arba jų administravimas perduodamas EK.
Dar vienas aspektas aktualus po ES Komisijos rekomendacijos paskelbimo. Kas gali išaiškinti įgaliotai, oficialiai ir kvalifikuotai nustatantį sankcijas ir tranzitą draudžiantį 2014 m liepos 31 d. priimtą Europos Sąjungos Tarybos reglamentą (ES) Nr. 833/2014 Dėl ribojamųjų priemonių atsižvelgiant į Rusijos veiksmus, kuriais destabilizuojama padėtis ir jo vėlesnius pakeitimus? Atsakymas – šį aktą priėmęs subjektas – Europos Sąjungos Taryba. Aš nemanau, kad tai galėjo daryti Europos Komisija. Yra dar keli būdai ir subjektai, kurie galėtu pateikti oficialius išaiškinimus. Pavyzdžiui subjektui kreipiantis į Lietuvos teismą dėl neteisėto muitinės veikimo taikant sankcijas, o šis vadovaudamasis Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 267 straipsniu (EB sutarties ex 234 straipsnis) turėtų kreiptis dėl šio reglamento galiojimo ir išaiškinimo į Europos Sąjungos Teisingumo Teismo dėl prejudicinio sprendimo. Aišku galima būtu pasinaudoti ir Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 227 straipsniu (EB sutarties ex 194 straipsnis) ir bent kuriam asmeniui individualiai arba kartu su kitais piliečiais ar asmenimis pateikti Europos Parlamentui peticiją dėl reglamento įgyvendinimo tvarkos galimo pažeidimo kurių nors teisių.
Taigi priėjome prie pačios pabaigos t. y. ES Komisijos liepos 13 d. Rekomendaciją ES valstybėms narėms. Kaip jau straipsnio pradžioje minėjau Komisija išaiškino, kad 2022 m. balandžio 8 d. Tarybos reglamento (ES) Nr. 2022/576 3l straipsnio 1 dalyje nurodytas terminas „kelių transporto įmonės“ turi būti suprantamas kaip neapimantis transporto įmones, kurios pervežimus organizuoja geležinkelių keliais. Ar iš tikrųjų taip yra? Nuo 2014 m. liepos 31 d. Tarybos reglamentas (ES) Nr. 833/2014 Dėl ribojamųjų priemonių atsižvelgiant į Rusijos veiksmus, kuriais destabilizuojama padėtis tapo didele apimtimi teisinis dokumentas, kuris jau dešimtinis kartų buvo keičiamas ir papildomas. Geros teisinės praktikos vedama institucijos norminių dokumentų pradžioje nurodo naudojamų šiame teisės akte terminų išaiškinimą. Taip yra Lietuvoje ir taip yra Europos Sąjungos institucijose. Peržiūrėjus Europos Komisijos paskelbtai rekomendacijos dienai Tarybos reglamento (ES) Nr. 833/2014 galiojančią redakciją randame 1 straipsnio w) papunktyje termino išaiškinimą – kelių transporto įmonė – fizinis ar juridinis asmuo, subjektas ar organizacija, komerciniu tikslu vykdantys krovinių pervežimą variklinėmis transporto priemonėmis arba transporto priemonių junginiais. Taigi šio reglamento 3l straipsnio 1 dalis kur sakoma, kad „Visoms Rusijoje įsisteigusioms kelių transporto įmonėms draudžiama transportuoti prekes keliais Europos Sąjungos teritorijoje, be kita ko, vykstant tranzitu.“ terminas „kelių transporto įmonės“ turi būti aiškinamos kaip subjektas, kuris komerciniu tikslu vykdantis krovinių pervežimą variklinėmis transporto priemonėmis arba transporto priemonių junginiais. Tai gi mes „įsiremiame“ į transporto priemonės įvardinimą, kad tai yra „variklinė transporto priemonė arba transporto priemonių junginiai“.
Manyčiau, kad niekas nesiginčytų, kad geležinkelių lokomotyvas yra variklinė transporto priemonė, o lokomotyvas su vagonais yra transporto priemonių junginys, todėl daryčiau išvadą, kad reglamento rengėjas neišskyrė geležinkelio transporto priemonės, kai turėjo omenyje „kelių transporto priemonės įmonė“. Atkreiptinas dėmesys, kad paprastai reglamentuose jeigu yra išimtys jos būtinai yra aprašomos atskirai, o šiuo atveju jokių išimčių reglamente nenumatyta. Taip pat svarbi detalė ir tai, kad minimame reglamente terminas „geležinkelio transportas“ („rail transport“), kurį panaudojo Europos Komisija visiškai nenaudojamas. Reglamente papildomai įvardinant transporto priemones nurodoma – antžeminės (suprask, kad tai apima ir geležinkelius), oro ir vandens transporto priemonės. Jokių „geležinkelio transporto priemonių neminima“ ir tik atskirai prekių kategorijoje įvardinama „geležinkelio (bėginė) įranga“, „riedmenys“. Ir paskutinis argumentas, juk visiškai nelogiška drausti vežti sankcijines prekes vienomis transporto priemonėmis, o kitomis transporto priemonėmis leisti. Juk tikslas sankcijų drausti sankcijinių prekių transportavimas.
Dabar jau galime padaryti apibendrinimą. Kaltinimai Lietuvos Vyriausybei, Seimo politinei daugumai ar kitiems subjektams, kurie vykdydami 2014 m liepos 31 d. priimtą Europos Sąjungos Tarybos reglamento (ES) Nr. 833/2014 Dėl ribojamųjų priemonių atsižvelgiant į Rusijos veiksmus, kuriais destabilizuojama padėtis numatytas sankcijas Rusijos Federacijai tame tarpe ir tranzito apribojimą išvardintoms prekėms į Kaliningrado sritį yra teisiškai ir objektyviai nepagrįsti. O Europos Komisijos rekomendacijos išaiškinimas yra teisiškai nekorektiškas ir neįpareigojantis Lietuvos valdžios institucijas. Manau, kad Europos Komisija „susimovė“ stengdama, kai kurių narių šalių interesus apginti. Tai tiesiog politika. O valstybės valdžios institucijoms palinkėčiau savalaikiškai ir aiškiai išaiškinti Lietuvos visuomenei savo veiksmus ir esantį teisinį reguliavimą.
Liudvikas Ragauskis